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以“量能分治”思路进一步健全粮食调控政策体系

来源: 中国粮油网   发布时间: 2018年10月31日
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  随着收储制度等改革的实施,我国粮食市场化程度进一步加深,粮食供求和价格波动更加频繁,国际国

  内市场的双向影响日益增强,对于改进粮食调控提出了更高的要求。新形势下,可按照“量能分治,优

  化储备,内外统筹,综合平衡”的思路,进一步完善粮食调控政策体系,真正做到该放的彻底放开、该

  管的真正管起来,切实提高市场经济和开放条件下的粮食调控能力。

  2014年以来粮食调控政策的局部调整

  粮食低需求弹性的经济属性和基本生活品的社会属性,决定了政府必须实施宏观调控,保障国内粮食市

  场的基本稳定。改革开放以后,我国粮食市场化程度不断加深,政府的调控政策也逐步完善,在2004年

  以后逐步形成了以增产为主要目标,以托市收储为主要政策工具,以预期管理、需求管理和储备投放为

  补充的粮食调控政策体系。2014年以来,国家又根据粮食供求关系出现的新变化、粮食产业出现的新问

  题,对前期实施的粮食调控政策进行逐步调整。

  (一)逐步取消对大豆和玉米的临时收储政策

  2014年国家启动了东北地区大豆目标价格补贴政策试点。2016年按照“市场定价,价补分离,保障农民

  利益”的原则,在东北地区启动玉米收储制度改革,将玉米临时收储政策调整为市场化收购加生产者补

  贴的新机制。2017年,取消大豆目标价格补贴政策,也实行市场化收购加生产者补贴机制。

  (二)下调稻谷、小麦最低收购价,增强价格弹性

  2017年国家下调稻谷最低收购价;2018年进一步下调稻谷最低收购价并对主产省份给予适当补贴,同时

  对小麦最低收购价也进行了下调。

  (三)以玉米为重点实施粮食“去库存”政策

  2016年以后,国家通过定向销售、划转轮换一次性储备等方式,加快粮食去库存。

  (四)鼓励粮食深加工行业发展

  国家陆续取消了过去对玉米深加工行业的限制,一些省份还对玉米深加工企业进行补贴,扩大市场需求

  。

  这些政策调整,开始将粮食定价权还给市场,价格信号对市场供求的调节作用重新得以发挥,越来越多

  的农民根据价格信号和市场需求调整种植品种。临时收储制度的取消,使得玉米价格回落到市场均衡水

  平,玉米及其替代品进口大幅下降,库存也较快下降。整个粮食市场供求关系出现改善,“高产量,高

  进口,高库存”的困境开始缓解,市场化改革取得较好的成效。

  现行粮食调控政策面临的挑战和问题

  总体来看,2014年以来的改革还只是局部性的探索,对中长期粮食调控政策体系缺乏整体设计,一些深

  层次的问题没有解决,在实践中又产生了一些新的问题。

  (一)不能适应“粮食产能安全”新思路的要求

  2013年后,国家根据粮食供求关系出现的新变化,提出了“谷物基本自给,口粮绝对安全”的粮食安全

  新目标,确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新方针,实施“

  藏粮于地,藏粮于技”的粮食安全新思路,保障粮食安全的重点从产量安全转向产能安全。

  从产量安全到产能安全,虽只有一字之差,却对粮食调控工作提出了更高的要求。第一,稳定和提升粮

  食产能是政府的首要目标。粮食产量多一点少一点是技术问题,粮食产能安全则是战略问题。必须完善

  粮食产能保护的激励机制,确保粮食产能安全。第二,在既定的产能目标下,粮食供求关系将主要由市

  场来决定,国内外粮食价差、国内粮食储备政策、政府的农业支持政策将对农户生产预期、市场收储行

  为产生重大影响,市场预期管理非常重要。但目前我国还没有建立起粮食产能保护激励机制,预期管理

  等产量调控手段缺乏,不能适应新形势的需要。

  (二)对中长期调控政策体系缺乏整体设计

  目前的改革基本是问题导向,哪个品种、哪个环节出了问题就解决什么问题,缺乏整体设计和长远考虑

  。一是对当前粮食阶段性供大于求考虑较多,对中长期粮食产需缺口考虑不够,特别是为了玉米去库存

  ,在短期内大力发展燃料乙醇,但从长期看国内玉米产需缺口还将扩大,这一模式并不适合我国国情。

  二是对不同品种的政策改革缺乏系统考虑,一些地区出于结构调整的目的,使大豆生产者补贴标准高于

  玉米,并实施“米改豆试点补贴”,在取得短期成效的同时也产生新的结构失衡,不符合市场规律;取

  消大豆玉米等旱地作物的托市收储政策而保留水稻的收储政策,也导致一些地方盲目推动“旱改水”。

  (三)对国内外市场一体化的新格局考虑不够

  技术进步使得不同粮食品种之间原来封闭的能量环被打开,大麦、高粱、木薯等农产品与玉米之间的替

  代效应日益增强。我国虽然对玉米实施进口关税配额管理制度,但对这些替代品没有贸易保护措施,只

  要有一定的价差,国内企业就会大量进口没有配额管理的替代品以降低生产成本。这种情况今后将会成

  为常态,这就要求粮食调控必须要有全球视野,注重国内生产和国外进口的协调。但我国尚没有建立起

  真正的全球粮食市场监测分析体系,对国际市场缺乏有效影响手段,国内调控政策的设计对国际市场考

  虑不够,调控效果往往受国际市场的冲击而大大削弱。

  (四)实施粮食调控的基础工作薄弱

  是否进行粮食调控、粮食调控的决策是否科学,要取决于对粮食市场形势的正确判断,这又是以获得充

  分、准确的信息为前提的。但我国粮食信息监测、分析、预警体系还很不健全,不同品种、不同环节的

  供求和价格信息分散在不同部门,没有形成完整的信息链;国家粮食平衡表制度一直没有建立起来,粮

  食生产、需求、库存等信息不充分不透明;粮食市场监测预警机制不完善,不能为国家调控提供前瞻性

  的决策支持。这些问题不仅影响市场预期,也往往影响到粮食调控政策效果。

  健全粮食调控政策体系的思路和建议

  新形势下,要以提高市场经济和开放条件下的粮食调控能力为核心,统筹处理好产量调控、合理储备、

  适度进口的关系,建立目标明确、边界清晰、操作简便的粮食调控政策体系。

  (一)总体思路

  总的思路是:量能分治,优化储备,内外统筹,综合平衡。即:对产量和产能按照不同的原则治理,产

  能主要由政府定,通过耕地保护、高标准基本农田建设,确保粮食产能安全;产量主要由市场定,可高

  可低、可增可减,政府实行宏观指导性调控,保障粮食产量在合理区间波动。改革粮食储备体系,建立

  以调节储备为主要工具的市场调节机制,通过对储备粮的收购和投放来影响粮食供求。统筹国际国内两

  个市场,合理掌控粮食进出口的数量和节奏,实现粮食生产、储备、进出口数量合理均衡,总体上实现

  供需动态平衡。

  (二)政策框架

  新时期粮食调控政策框架包括供给侧调控政策、流通领域调控政策、需求侧调控政策三大部分。

  供给侧调控政策包括产能稳定机制、产量调控机制和进口调控机制。重点是建立健全产量调控机制,可

  用的政策工具包括建立国家产量调控指导目标制度、编制和定期发布国家粮食供求平衡表、建立正常的

  轮作休耕制度等。同时,创设对口粮的产量调控政策工具。

  流通领域调控政策包括战略储备轮库和动用机制、调节储备收储和出库机制、监测预警机制和应急管理

  机制。重点是建立粮食调节储备制度,将其作为调控短期和局部性市场波动的核心政策工具。

  需求侧调控政策包括加工行业管理机制和出口调控机制。重点是建立中性的需求管理政策,减少行政性

  管制。

  (三)政策建议

  一是健全产能保护政策和激励制度。在我国粮食需求峰值到来之前,要长期保持粮食产能稳定并有序提

  升,因此粮食产能安全战略要长期坚持。一方面,要落实藏粮于地政策,严格保护耕地,建设粮食生产

  功能区,开展高标准农田建设和耕地质量提升行动,保证耕地面积不减少,质量有提高。另一方面,要

  落实好藏粮于技政策,持续推进农业技术进步,特别是种业创新,不断提升粮食生产效率。同时,必须

  建立产能保护激励制度。可以通过逐步整合生产者补贴政策,制定与粮食产能保护挂钩的补贴制度,以

  调动各类农业生产主体保护粮食产能。第一步,可合并大豆生产者补贴和玉米生产者补贴,统一为旱地

  生产补贴。第二步,结合稻谷、小麦最低收购价制度改革,建立口粮生产补贴制度,并实现标准统一。

  第三步,将旱地生产补贴与口粮生产补贴再合并,统一为粮食产能补贴,并拓展到所有粮食品种,这样

  既能避免分品种施策的弊端,也有利于生产者实施轮作。粮食产能补贴与粮食产能保护行为挂钩,只在

  “两区”内实施,生产者耕地只要是用于粮食生产、轮作、暂时性休耕的都可以享受补贴,非粮化的耕

  地则不能享受。补贴对象为“两区”粮食实际生产者,兼具稳定产能和保障收入的功能。由于目前的生

  产者补贴实际上已成为普惠制收入补贴,也为这一政策改革奠定了基础。

  二是建立健全国家粮食产量调控机制。主要通过预期管理,对粮食生产进行指导性调控。可考虑建立国

  家粮食产量调控指导目标制度,综合考虑国内库存、国内生产条件、国际市场情况,分析提出年度和中

  期(未来3年)国家年度产量调控目标(区间值),引导市场预期,变纯粹被动应急为相对主动调控。同

  时,由国家粮食主管部门牵头,滚动编制年度和季度国家粮食平衡表,及时公布国内粮食生产、库存、

  进出口、需求等数据,稳定市场预期。完善耕地轮作休耕制度,将其作为调控国家粮食生产的重要政策

  工具,通过年度轮作休耕面积的变化来影响粮食产能利用率,使粮食产量在合理区间波动。产量调控政

  策具有相机抉择性质,需要根据具体情况决定如何实施,如在国家粮食供求关系较为宽松、国际粮食价

  格较低时,可增加轮作休耕耕地面积,反之则减少。

  三是创设新的口粮产量调控政策工具。按照“价补分离”的原则对稻谷小麦托市收政策进行根本性改革

  ,实施“生产者补贴+成本价托市收购”制度。一方面,按照“价补分离”思路,取消最低收购价制度,

  对“两区”内农民种植水稻和小麦发放生产者补贴(未来过渡到粮食产能补贴),以保证农民的基本收

  益,也能稳定产能。另一方面,鉴于口粮的重要性,建立“按成本价临时性托市收购”制度,作为政府

  调控口粮产量的底线手段。在口粮产量可能出现较大滑坡时,启动临时性托市收购政策,产量回升时取

  消。

  四是改革粮食储备管理机制。在粮食购销高度分散化、市场化的背景下,粮食储备将是政府调控市场的

  主要方式。为解决政府储备的稳定性和市场调控的随机性之间的矛盾,可考虑将现行的政府储备划分为

  战略储备和调节储备。战略储备由目前的中央储备构成,规模、功能、管理体制不变。调节储备可在目

  前地方储备(包括应急储备)的基础上建立,是政府应对局部性、短时间市场波动的主要政策工具。对

  调节储备可建立“中央统筹,地方管理,区域联动”的运行机制,中央对储备规模、标准、收储和动用

  程序、经费奖补方式等作出统一规定,具体收储和动用由地方政府负责。利用国家粮食竞价销售平台,

  建立相邻地区之间的调控联动机制。具体可先行试点,取得经验后再推开。对调节储备规模,应结合粮

  食生产、贸易等情况实行动态管理,并和战略储备、企业商业储备规模保持合理比例。在常规年份,总

  体储备规模(战略储备、调节储备和商业储备)可设定为一个生产周期(半年左右)的全国年消费量。

  五是完善进出口调控政策。对于国内产需缺口较大的农产品,要建立稳定进口的调节机制,包括定期发

  布国内生产、进口、库存、消费等信息,有效引导国际市场预期;按照“透明和可预测”的原则,进一

  步完善进口关税配额管理制度。也要健全产业损害预警系统、快速反应机制和贸易救济机制,能有效应

  对贸易摩擦。同时,加快建设全面、连续、及时的全球粮食市场信息监测与预警体系,跟踪分析和评估

  主要国家农业政策、主要货币汇率走势、气候变化、国际游资动向等对国际粮食价格的影响,分析全球

  主要粮食品种价格走势,为国家粮食调控提供决策支撑。

  六是实施中性的需求管理政策。逐步清理取消对粮食深加工行业的各项补贴、市场准入限制等政策,主

  要运用环境监管、安全监管等社会性管制措施进行管理,控制高能耗、高污染、不安全的粮食深加工行

  业发展。对于工业酒精、燃料乙醇等非食物生产行业,不鼓励,不限制,但必须让环境成本和安全成本

  内化(即价格充分反映了环境、安全等综合成本),由市场决定行业发展。

  (来源:中国经济时报)

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